2025年，中国新能源汽车产业终于来到一个拐点：经过十几年的狂飙突进，新能源汽车如今已经担起中国汽车市场的半壁江山，中国既是新能源汽车最大生产国，也是最大出口国。然而，自2024年上半年起，价格战成为这个行业愈演愈烈的趋势，导致行业平均利润率从2020年的8.5%跌至2025年第一季度的3.9%，比制造业平均水平低1.7%，41.7%的经销商处于亏损状态，2024年4S店退网数量达4419家，为5年来最高。
新能源汽车产业的内卷已经引起公共舆论的深切关注，政府陆续推出应对措施。政府施策的主调由支持创新转向关注治理，对力主保护幼稚产业的发展主义理论提出一个严肃的挑战：当战略性新兴产业的市场规模变得庞大，并开始出现各种问题时，政府应该如何调节产业政策？这种调节的政治经济学意义是什么？
本文认为，过去受国际竞争的驱动，在新能源汽车发展的幼稚期，中国政府的产业政策向车企倾斜。这一方面有力地支撑了企业创新和产业发展，另一方面也导致了监管的缺位，使各相关利益群体之间积累的矛盾没能得到及时解决。当新能源汽车产业变成庞然大物，这些矛盾和冲突在宏观层面的负面影响开始显现，政府亟需在新能源汽车领域进行国家建设与市场建设。国家建设指政府超越早期单纯关注新能源汽车发展速度的做法，开始平衡国际竞争与国内治理之间的矛盾，注意保护消费者与供应链中小企业的利益。市场建设指以法律法规的形式，建立明确的约束企业市场行为的游戏规则，减少企业间的交易成本，大力改善营商环境。
然而，加强国家建设和市场建设，并不等于战略性新兴产业进入成熟期后不再需要产业政策。恰恰相反，新能源汽车行业迫切需要升级版的产业政策：它应该禁止整车厂对售后服务的垄断；打破地方主义，加速生产集中的进程；鼓励失去竞争力的车企利用人工智能和大数据等共性技术的积累，向为下一代制造业赋能的生产性服务业转型；以及积极发展家庭光储充一体化系统，支持新能源汽车成体系出海。
国家建设与市场建设的新动向
2025年春季以来，中国政府在新能源汽车行业明显开启了国家建设和市场建设的进程。
转变的契机是2025年3月29日晚小米SU7发生的重大事故。事故发生后，社会舆论强烈批评新能源车企向客户销售时片面宣传车辆“无限接近L3”“可解放双手”“全场景智能驾驶”“车位到车位”等，却悄然规避自动驾驶在技术落地过程中存在的各种潜在风险，使消费者对L2驾驶辅助系统产生理解偏差。
政府在这次事故后意识到进行国家建设，保护消费者利益的重要性。作为市场建设的举措，工信部、国家市场监督管理总局和国家消防救援局于6月19日联合召开加强新能源汽车安全管理工作视频会议，要求整车和动力电池生产企业自觉扛起产品质量安全的主体责任，围绕产品设计验证、生产制造、售后服务等各方面做好风险防范，严格履行告知义务，引导消费者正确使用车辆，不得进行夸大和虚假宣传，不得搞内卷式竞争。这一系列规范企业市场行为的新规定，很大程度上使企业有了更详细的行为准则。
政府也认识到要想防止以价格战为标志的“内卷式”竞争，必须维护供应链中小企业的利益。《新京报》的调查显示，一些新能源汽车整车厂之所以能打价格战，部分原因是通过拖欠中小企业供应商的款项来获得财务支撑。2024年有13家整车厂应付账款周转均值为174天，其中三家超过200天。整车厂向下传导价格战的压力，使得零部件供应商净利润率从2015年的9%降到2025年一季度的3.8%。更有甚者，即使在延期几个月的条件下，整车厂最后仍然以企业汇票的形式支付。如果再不规制供应链中整车厂与供应商之间的关系，就会导致大企业利用其寡占或垄断地位欺压中小企业，最后对整个产业链竭泽而渔的恶果。
2025年6月1日，国务院颁布实施《保障中小企业款项支付条例》，明确规定大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，应当在交付之日起60日内支付款项。既然这次政府不是以法律，而是以行政条例的形式规范汽车行业，它也应该担负起监督和行政惩罚的作用，避免确立规制后却很少执行的状态。
由新能源汽车发展初期通过产业政策力挺整车厂，到转向重视消费者与中小企业利益的国家建设和市场建设，中国政府的这次政策调整，对发展主义理论的进一步发展有什么样的意义？本文认为，中国的实践为总结新兴战略产业走出幼稚期后政府产业政策如何调整，提供了深化理论思考的重要机会。
为什么摆脱幼稚期后，必须进行国家建设与市场建设？
在各种发展主义研究中，关于产业政策有几个基本共识：第一，政府实施产业政策的目的是发展高附加价值的产业结构，为本国在市场经济和开放经济的条件下从商品交换中获得更多的贸易利益。第二，产业政策的基本逻辑是超越西方传统贸易理论宣传的比较优势，着重打造本国的战略产业在国际贸易中的竞争优势。第三，为实施有效的产业政策，政府应该摆脱国内政治中既存利益集团的羁绊，从经济整体战略利益出发，在资源配置方面向承担发展战略产业使命的企业倾斜。
然而，发展主义理论长期忽视了一个问题：当一个战略性新兴产业渡过幼稚期之后，政府应该如何继续对待它？
实施产业政策的目的是发展对本国具有战略价值的高新技术产业。在这些产业的幼稚期，产业政策关注的重点是与其他国家的竞争，并为此把资源配置向战略产业重点倾斜。为鼓励创新和产业快速发展，政府在新兴产业的幼稚期通常较少规制和约束企业的市场行为，这种对企业的保护在客观上会造成大企业的行为损害其他群体的利益。当这个产业走出幼稚期，政府则应该对产业政策进行重大调整。这是因为，保护幼稚产业的产业政策，与正常条件下的产业治理，在运行逻辑上有本质上的矛盾和冲突。
发展健全的产业治理体制是国家建设的目标。为了国家的长治久安，国家建设要发展出通过政治过程调节国家内部各利益群体之间，以及本国与其他国家之间矛盾和冲突的能力和方式方法。就政府政策的关注点而言，产业政策明显有别于国家建设，前者单纯关注单一产业和产业内的主要玩家，后者则关注在整体层面健全平衡产业内部各种利益关系的制度性安排。
市场建设就是建立明确的市场游戏规则。它既规定企业之间的竞争与合作，防止企业成立价格联盟或利用垄断地位进行不当竞争，也要保护消费者权益，并使本国的游戏规则符合国际上通行的贸易规则。即使发展主义国家可以容忍政府在战略性新兴产业的幼稚期保护头部企业，这种保护也不应该建立在长期损害消费者和中小企业利益的基础之上。
本文认为，当新能源汽车这一战略性新兴产业走出幼稚期后，迫切需要以下四种升级版的产业政策。
（一）加强反垄断
首先，升级版的产业政策要打破整车厂对售后服务的垄断。无论对保护消费者利益、增加就业，还是对提高整个行业的效率和推动新能源汽车出海而言，这都是重要条件之一。
整车厂对售后服务的垄断直接损害消费者的利益。自2016年起，中国对新能源汽车的电池和电机等核心部件实施8年或者12万公里的质保政策。从2024年起，首批享受质保的新能源汽车核心部件陆续进入“脱保期”。不少车主发现新能源汽车是“买得起，修不起”。
目前一些整车厂力图绝对掌控售后体系，既对核心技术数据严格保密，又控制原厂零部件供应。虽然许多第三方售后服务商积极提升服务新能源汽车的能力，加速向油电兼修转型，但由于新能源汽车迭代迅速，它们难以获得整车厂的技术支持，缺乏系统培训，维修技师对新能源汽车的高压系统和智能网联技术知之甚少。这不仅极大地阻碍了第三方参与新能源汽车售后服务的市场竞争，也把高昂的维修成本转嫁给消费者。
打破整车厂对售后服务的垄断，将对增加就业、发展生产性服务业有积极的影响。售后服务是汽车行业的生产性服务业的一部分，它能创造更多的就业机会。这对新能源汽车产业尤为重要。近年来，追求高度自动化、智能化的黑灯工厂，几乎成为新能源汽车整车厂的标配。这虽然大大提高了生产效率，但同时也减少了许多工作机会。向第三方企业开放售后服务，帮助增加就业机会，是整车厂应尽的企业社会责任。从产业政策的视角看，发展生产性服务业，促进行业进一步分工，也是扩大售后服务的规模经济、提高行业整体效率的重要手段。
这种售后服务的规模经济，对支持中国新能源汽车成体系出海十分重要。与燃油车海外早已有完备的基础设施和售后服务体系不同，中国的新能源汽车在国际市场上能否站稳脚跟，不仅与车本身的质量和价格有关，还与是否有支撑这一新商品物种的基础设施和售后服务体系直接相关。目前中国新能源汽车出口的品牌繁多，如果都指望整车厂自身提供售后服务，并把国内靠低价卖车、高价修车的盈利模式搬到国外，不仅无法赢得海外客户，弄不好还会被告上法庭。
鼓励第三方售后服务，能使中国新能源汽车在出海时实现资源共享，集中相对有限的售后服务资源同时为各品牌服务。当同一个第三方售后服务商能同时为各品牌服务，就会大大增加它的范围经济，吸引越来越多的客户，进而增加其规模经济。这样产生的内生性成长机制，会有效降低新能源汽车售后服务的成本，增加中国品牌在海外市场上的竞争力。
（二）加快生产集中
目前，中国政府政策调整的重要推动力之一是消除产能过剩导致的内卷，而产能过剩又与地方主义导致的市场割据和重复投资有直接关系。
全球公认的汽车企业盈利线标准是工厂产能利用率达70%以上。盖世汽车研究院的数据显示，在中国活跃的70家主要车企中，只有15%达到这一标准。这意味着85%的车企处于靠量撑命、靠价换市的危险区。
根据组织生态理论，每当一个新产业出现，都会吸引越来越多的新公司进入。新兴产业的公司总数越多，竞争就越激烈，单个企业的生存概率就越低，最终大多数企业将不可避免地被淘汰出局，整个产业将走向生产集中。中国新能源汽车在产业政策的大力扶植下经历了10余年的“野蛮生长”。这个过程一方面催生出一个具有高度国际竞争力，兼具规模经济和范围经济，充分代表新质生产力的高新技术产业；另一方面也使整个行业的公司总数增加到市场资源可以支撑的极限，整个行业正在经历向生产集中的过程。不幸的是，这一过程与经济下行同时出现，使得企业的生存竞争空前激烈，竞争经常以过度竞争这一形式出现。
过度竞争当初是日本人讨论产业政策时常用的概念，它指的是企业即使不盈利，即使竞争将导致两败俱伤，也要无休止地继续竞争下去的现象。对西方人而言，竞争是为了盈利，要是亏本就没人继续竞争。在东亚，过度竞争则是信奉发展主义的各国由来已久的共同现象。
过度竞争背后的因果机制与体现形式在国与国之间有所不同。日本企业的过度竞争有一系列的制度原因。日本企业不仅加入企业集团，而且集团内各企业之间相互持股，每家企业都有自己的主银行，同一集团的企业往往使用同一家主银行。同时，企业内部有根深蒂固的雇员主权意识形态。这些结构条件导致日本企业重视协调而轻视监控，有较低的交易成本和较高的代理人成本。由于日本企业的融资以银行贷款为主，主银行轻视对企业的监控，经常导致企业管理层在投资决策时的冲动。这种微观层面行为的集合，在中观和宏观层面就变成过度竞争。
在中国，地方主义则是导致过度竞争，造成众多车企既不盈利、又不退出竞争的重要原因。要理解中国的过度竞争，必须看到地方政府追求政绩的执念产生的影响。地方政府对新能源汽车的支持远远不限于通常意义上的GDP锦标赛。新能源汽车同时拥有颠覆性技术创新、发展绿色能源和发展人工智能等战略产业的各种光环。在这些光环的笼罩下，地方政府无论是通过引导基金提供补贴，还是给予其他方面的支持，都能彰显自己的合法性。
要想消灭内卷，产业政策下一步应该重点关注打破地方主义，建立全国统一大市场，通过健康的竞争加速生产集中。遏制内卷的目的，是反对在无序竞争中牺牲消费者和中小企业的利益，而不是要阻挡产业通过良性竞争实现生产集中。
（三）向生产服务业转型
凡是曾参与智能驾驶的竞争、但如今已经处于颓势的整车厂，都已经积累了人工智能和大数据等共性技术和相应的人力资本。如果它们向为下一代制造业服务的生产性服务业转型，将推动新能源汽车产业的共性技术向其他产业溢出，增加这个新兴产业对中国经济整体的战略价值。
人工智能、数据处理和新能源电池，被认为是21世纪的共性技术。率先使用这些共性技术并打通产业边界的是智能电动汽车、机器人和无人机。当前业界一个新潮流是汽车生产商开始造人形机器人，无人机生产商开始上马智能驾驶。机器人是实现人工智能＋制造的一个重点领域。业界普遍认为，不同工业场景所需的机器人技术差别其实不大，随着模型能力不断增强，机器人适应不同行业场景的速度在加快。目前对机器人快速迭代的最大约束条件，是缺少具体应用场景下的训练数据。
新能源汽车在供应链方面已经为人工智能＋制造打下了很好的基础。新能源汽车的电动化大大提高了中国车企的机电设备制造能力，为机器人从液压传动转向电动传动提供了物质基础；智驾领域广泛应用的强化学习，使机器人的操作系统超越了传统的基于模型计算的方法，从基于规则和硬编码的方式向基于学习的方式迈进，大大增加了机器人的调试和仿真能力；与此同时，通用性人工智能技术的发展也大大增加了机器人的操作能力。在未来的工业应用场景中，“世界模型”的普遍应用将会大大提高机器人的仿真水平，使未来的通用机器人在适应不同任务方面接近甚至超过目前人的操作效率。
工信部最近提出，中国产业结构的未来是人工智能＋制造。这是一个极具潜力的发展方向。如果众多整车厂转向以人工智能＋制造为主的生产性服务业，新能源汽车就会变成为各种下一代制造业赋能的共性技术重要来源。对地方政府而言，与其继续为在智能驾驶竞争中已经落伍的本地新能源车企继续输血，不如引导它们向用人工智能等共性技术为本地制造业赋能的生产性服务业转型。华为的经验显示，一个在智能驾驶方面有竞争优势的企业，可以用这些共性技术帮助各行各业向数字化和智能化转型，把自己转变成生产性服务业的重要玩家。
类似的转型也已经出现在美国。在关税战对海外生产不断产生负面影响的背景下，苹果公司宣布在汽车重镇底特律开设苹果制造业学院，向中小企业提供关于人工智能和智能制造的免费工作坊。通过提供机器学习、自动化和数字制造技术方面的训练，苹果明显开始在生产商的身份之外又加上生产服务商的新身份。它将为各种制造业企业提供咨询服务，并计划提供更多的线上课程，为企业提供项目管理和优化生产制造过程方面的培训。可以预测，很快就会有其他高科技公司效仿苹果的做法。
对中国而言，推动失去竞争力的新能源汽车整车厂向生产性服务业转型，将会加速中国经济结构整体的升级换代。迄今为止，经济结构升级换代一般沿着横向进行，即在各产业或者产业链内部各生产环节之间，放弃劳动密集型的产业或生产环节，保留资本和技术密集型的产业或生产环节。
在人工智能时代，经济结构升级换代则将沿着产业链的纵向进行。一些产业或生产环节即便目前属于劳动密集型，一旦能够应用人工智能等共性技术，就将重获竞争优势。而当前的一些资本和技术密集型产业，如果在新科技革命中落伍，未来也有可能无法继续保持高端身份，早晚要面临被淘汰或者向其他国家转移的命运。这种深刻的变化在传统燃油车行业体现得十分明显。
（四）发展家庭光储充一体化系统，支持新能源汽车成体系出海
升级版的产业政策应该大力鼓励发展家庭光储充一体化系统，为中国新能源汽车出海解决海外基础设施的瓶颈问题。
在过去5年里，出口已经成为中国汽车行业发展最快的板块，在产销量中的占比从2020年的4%成长到今年的20%。2025年上半年，中国汽车出口量达308.3万辆，同比增长10.4%，其中新能源汽车出口同比增长超过75%。然而，在海外市场，以充电桩为代表的基础设施，仍然是制约电动车发展的主要瓶颈。在欧美市场，用户因为电价高昂、充电桩不足，而更青睐混动车型。发展中国家更是因为财力有限，无法建设为新能源汽车服务的基础设施。
虽然近年来中国已经认识到发展光储充一体化设备的重要性，但在中国特殊的国情里，这种关注集中体现为建设充电站。然而，对中国新能源汽车出海而言，大中型的光储充一体化系统并不现实。要想扩大新能源汽车的国际市场，就要积极发展家庭光储充一体化系统。笔者在调研中发现，国内有企业可以把每天生产60~100度电的小型光储充一体化设备的成本控制在8万~10万人民币；而一辆纯电驱动的汽车充满电大约需要60度电，SUV大约需要100度电。因此，家庭光储充一体化系统不仅可以给车充电，还可以满足家庭用电的需要，从成本来看会有非常大的海外市场。
讨论：战略性新兴产业成熟期的政策调整
2025年中国政府对新能源汽车产业的政策调整，有哪些理论层面的意义？
第一，它显示在国际竞争的驱动下，为扶植战略性新兴产业，政府为幼稚期的新能源汽车产业提供的各种支持，对中国发展21世纪极具战略价值的共性技术（人工智能、大数据和新能源）发挥了十分重要的作用。自90年代起，中国发展出一批在信息革命中位居世界前列的互联网企业，后续的云计算、大数据和电子商务等技术，更为人工智能的发展打下了重要基础。本世纪初，环境问题引起了国内的高度关注，中国决定大力发展光伏、风电以及新能源汽车。这两次重要选择使中国经济站在了当今产业革命的前沿。本次政府政策的调整旨在加强过去关注不够的监管，而非否定产业政策本身。
第二，由于相关监管缺位，中国新能源汽车产业在野蛮生长过程中，出现了以牺牲消费者和供应链中小企业利益进行“内卷式”竞争的现象。随着新能源汽车市场规模不断扩大，技术发展从幼稚期进入成熟期，政府应当在动态的过程中解决执行产业政策产生的公平公正问题，及时调节过去积累的各利益群体之间的矛盾，避免爆发大规模冲突。当新兴战略产业进入成熟期后，政府还应该通过国家建设和市场建设，帮助行业建立更为成熟的治理机制，将它融入既存的各种制度生态中。
第三，现有研究经常围绕究竟是执行选择性产业政策还是普适性产业政策发生争论。新能源汽车领域中国政府产业政策演变的历史显示，片面地强调任一观点都有很大的局限性。一方面，在战略性新兴产业发展的幼稚期，产业政策就是要在产业间和产业内就资源配置进行选择。没有选择，产业政策就根本没有存在的必要。另一方面，这种选择指的是资源配置要有重点，而不是人为决定谁优先获得资源。正确的产业政策即使在产业幼稚期也应该有“普适”的一面，在产业内部进行资源配置时应该平等对待所有企业，通过竞争决定谁获得资源，而不是由政府指定行业冠军，更不应该让胜出的企业形成垄断。
第四，战略性新兴产业进入成熟期，并不意味着产业政策的终结。恰恰相反，政府在生产集中的阶段更需要将产业政策升级换代。反对内卷，是反对把竞争的基础建立在损害消费者和供应链中小企业利益的基础之上，而并不是反对淘汰僵尸企业，通过竞争实现生产集中。在新能源汽车产业进入成熟期后，政府更应该把重点放在打破地方主义，建立全国统一大市场，通过提高行业的规模经济增强国际竞争力上。
第五，升级版的产业政策应该重点关注在新能源汽车产业中得到应用的具有战略意义的共性技术，特别是应当推动人工智能、大数据以及新能源向其他行业溢出，让这些共性技术为各行业所用。这样不仅可以让当初对新能源汽车进行的战略投资获得更多回报，也为该产业在生产集中过程中即将淘汰下来的产能和人力资本找到新的发展空间。升级版的产业政策还应该重点关注新能源汽车的出海，针对海外市场的需求，发展新能源汽车成体系出海的能力，针对海外市场缺少基础设施的宏观瓶颈问题，提供家庭光储充一体化系统的微观解决方案。
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